Il diritto ambientale non dimentica il rifiuto
Ci sono riforme che modificano una disciplina. E poi ce ne sono altre che fanno qualcosa di più interessante: rivelano un problema che il diritto, fino a quel momento, sembrava limitarsi ad amministrare senza affrontarlo davvero.
A mio avviso, il nuovo art. 1-decies del D.L. 63/2026 (il “decreto carburanti”) appartiene più a questa seconda categoria. A una prima lettura, potrebbe sembrare una disposizione destinata a incidere soltanto sulla filiera del biogas e del biometano, ammettendo negli impianti anche biomasse che hanno cessato la qualifica di rifiuto (End of Waste) e riaffermando che il digestato è un sottoprodotto quando ricorrono i requisiti dell’art. 184-bis del Testo Unico Ambientale.
In realtà, questa novella sembra raccontare qualcosa di molto più ampio. Non riguarda soltanto il digestato. Riguarda il modo in cui il diritto ambientale guarda la materia.
Negli ultimi anni l’economia circolare ha cambiato natura. Non è più soltanto una politica ambientale orientata a ridurre i rifiuti e aumentare il riciclo. È diventata una politica industriale. Le crisi energetiche, la dipendenza europea dalle importazioni di materie prime e fertilizzanti, le tensioni geopolitiche hanno reso evidente che recuperare materia non significa soltanto produrre meno rifiuti. Significa rafforzare l’autonomia strategica del sistema economico.
Non è un caso che anche la Commissione europea abbia progressivamente modificato il proprio lessico. Oggi si parla di nutrient recovery, di circular fertilisers, di valorizzazione del digestato, di biomasse recuperate e, soprattutto, di regulatory bottlenecks linked to waste-derived inputs. È un’espressione apparentemente anodina, ma molto significativa. Perché, tradotta dal burocratese europeo, significa una cosa semplice: uno dei principali ostacoli all’economia circolare non è più soltanto tecnologico. È giuridico.
I colli di bottiglia che le filiere conoscono da tempo
Per chi legge queste questioni soltanto attraverso i documenti della Commissione europea, il tema può apparire relativamente nuovo.
Per chi, invece, assiste quotidianamente imprese agroalimentari, impianti di biogas, produttori di biometano e operatori del recupero, la sensazione è diversa.
Queste tensioni non nascono oggi.
Sono anni che emergono nelle autorizzazioni, nei controlli, nei procedimenti penali, nei provvedimenti amministrativi e, soprattutto, nelle decisioni imprenditoriali. Da tempo le imprese segnalano un problema ricorrente: mentre la politica industriale e quella ambientale chiedono di valorizzare i residui produttivi, il quadro applicativo continua spesso a rendere incerta proprio quella valorizzazione.
È interessante osservare come il lessico utilizzato oggi dalla Commissione europea finisca per descrivere problemi che molte filiere sperimentano da anni nella pratica quotidiana. Non perché le imprese abbiano elaborato una teoria della circolarità, neanche quelle più avanzate, ma perché hanno dovuto fare i conti, molto prima del legislatore, con le difficoltà concrete di qualificare giuridicamente materiali che, dal punto di vista industriale, avevano già dimostrato il proprio valore.
Forse è anche questa una delle funzioni più utili della consulenza legale ambientale: osservare il diritto non soltanto attraverso le norme, ma attraverso il modo in cui le norme incidono sulle decisioni industriali. A volte è proprio da questa prospettiva che le tensioni sistemiche diventano visibili con maggiore anticipo.
Il paradosso del digestato
Poche vicende raccontano questa tensione meglio del digestato.
Da anni il legislatore europeo e nazionale insistono, correttamente, sulla necessità di incrementare la produzione di biometano, recuperare nutrienti, ridurre la dipendenza dai fertilizzanti minerali e valorizzare la sostanza organica. In teoria, il digestato rappresenta uno degli esempi più avanzati di economia circolare applicata.
Poi, però, il diritto interviene con categorie costruite in un contesto storico profondamente diverso.
Il caso del DM 5046/2016 è emblematico. La disciplina collega la qualificazione del digestato come sottoprodotto a specifiche matrici in ingresso. Ed è proprio qui che, negli ultimi anni, si è manifestato uno dei paradossi più interessanti dell’intero sistema: una biomassa che abbia cessato legittimamente di essere un rifiuto attraverso una procedura di End of Waste può finire, proprio per questo, fuori dal perimetro utile a mantenere la qualificazione del digestato come sottoprodotto. In pratica, un end of waste, ossia un prodotto, può impedire a un materiale di diventare sottoprodotto.
È un risultato che, osservato isolatamente, può sembrare soltanto una curiosità interpretativa.
In realtà racconta molto di più.
Racconta la difficoltà del diritto ambientale nell’accompagnare la trasformazione industriale della materia. O, quantomeno, nel non sabotare quella stessa trasformazione.
Una riforma che apre, ma non chiude
È proprio qui che si inserisce il nuovo art. 1-decies del “decreto carburanti”.
La norma richiama direttamente gli artt. 184-bis e 184-ter del Testo Unico Ambientale, ammette l’impiego di biomasse End of Waste conformi alla UNI 11922:2026 e, nel rinvio al DM 5046/2016, richiama esclusivamente le disposizioni relative all’utilizzazione agronomica, omettendo gli artt. 22 e 24, cioè proprio quelli dedicati alle matrici e alla qualificazione del digestato come sottoprodotto.
È difficile ritenere che questa omissione sia priva di significato.
Una lettura sistematica della riforma potrebbe suggerire che il legislatore abbia voluto riportare il baricentro della qualificazione del digestato sulla disciplina primaria dell’art. 184-bis, lasciando al decreto ministeriale una funzione prevalentemente tecnica.
Sarebbe una scelta legislativa coerente con l’evoluzione delle politiche europee sulla circolarità.
Ma il testo della legge in esane è ancora molto cauto, praticamente omissivo, su quello che è il profilo più nevralgico di tutta la questione: proprio il ruolo degli artt. 22 e 24 nella qualificazione di un digestato come sottoprodotto. Un’omissione che risulta ancor più disorientante se si pensa che, invece, l’orientamento giurisprudenziale consolidato, fino a oggi, ha attribuito agli artt. 22 e 24 del DM 5046 un ruolo sostanzialmente centrale nella prova della qualifica di sottoprodotto.
Quindi, se un imprenditore decidesse di prendere “troppo sul serio” quella verosimile, ma non certa, scelta legislativa e iniziasse a qualificare e gestire come sottoprodotto un digestato ottenuto anche grazie a materiali EoW, si esporrebbe, comunque, a cospicui rischi penali.
Ed è proprio qui che, probabilmente, si giocherà la partita dei prossimi anni.
La riforma apre uno spazio interpretativo nuovo.
Non lo riempie.
Il diritto delle categorie o il diritto delle trasformazioni?
La vicenda del digestato, in fondo, non riguarda soltanto il digestato.
Riguarda il modo in cui il diritto ambientale continua a costruire le proprie categorie.
Le tecnologie trasformano la materia; i processi industriali la recuperano; l’economia la reimmette nel ciclo produttivo.
Il diritto, invece, continua spesso a chiedere un’altra cosa.
Non tanto: che cosa è diventata? Ma piuttosto: che cosa era prima?
È una differenza solo apparentemente linguistica.
Perché dentro quella domanda convivono due idee profondamente diverse di economia circolare.
La prima continua a guardare soprattutto alla provenienza del materiale.
La seconda guarda alla sua destinazione, alla sua funzione, alla sua capacità di rientrare nel ciclo economico in condizioni di sicurezza e qualità.
È forse questa la tensione che attraversa oggi gran parte del diritto dell’economia circolare.
Non soltanto nel digestato, nell’End of Waste, nei sottoprodotti.
Ma ogni volta che un materiale cambia identità lungo il proprio percorso industriale.
La vera sfida
Forse, tra qualche anno, non ricorderemo l’art. 1-decies come la riforma che ha risolto definitivamente il problema del digestato.
Più probabilmente lo ricorderemo come uno dei primi segnali di una trasformazione più profonda.
Il momento in cui il legislatore ha iniziato, seppure timidamente, a prendere atto che la crescita dell’economia circolare non dipende soltanto da nuovi impianti, nuovi incentivi o nuove tecnologie. Dipende anche, se non soprattutto, dalla capacità del diritto di accompagnare la trasformazione della materia con categorie giuridiche altrettanto evolute. Nella massima sicurezza per l’ambiente e la salute umana.
In fondo, è qui che si colloca la vera sfida del prossimo diritto dell’economia circolare.
Il diritto ambientale europeo continua troppo spesso a qualificare la materia secondo il suo passato; l’economia circolare aspira a valutarla secondo il suo futuro.
Finché questa frattura resterà irrisolta, continueremo ad avere norme che proclamano la circolarità e operatori costretti, ogni giorno, a dimostrare che una materia non è più ciò che era.
Forse è arrivato il momento di cambiare domanda.
Non più: “da dove viene questa materia?”
Ma, finalmente: “che cosa può diventare?”
