Perché lo sbarramento normativo non è più giustificabile alla luce del progresso tecnico e scientifico
Nel sistema italiano della gestione delle biomasse e della produzione di biogas e biometano, il DM 25 febbraio 2016, n. 5046 rappresenta ancora oggi il principale punto di riferimento per la qualificazione del digestato come sottoprodotto e per il suo utilizzo agronomico.
Tuttavia, a quasi dieci anni dalla sua adozione, quel decreto mostra una crescente frizione con l’evoluzione normativa, tecnica e industriale, fino a porsi – in alcuni casi – come un vero e proprio ostacolo strutturale all’economia circolare.
Il problema emerge con particolare evidenza quando nel processo di digestione anaerobica vengono impiegate biomasse che hanno cessato la qualifica di rifiuto (End of Waste) ai sensi dell’art. 184-ter del D.lgs. 152/2006. Biomasse che, pur essendo legalmente qualificate come prodotti, finiscono per determinare la perdita della qualifica di sottoprodotto del digestato finale.
Il combinato disposto degli artt. 22 e 24: uno sbarramento normativo rigido e datato
Il cuore dello sbarramento è noto.
L’art. 22 del DM 5046/2016 individua un elenco tassativo delle matrici ammesse alla produzione di digestato sottoprodotto; l’art. 24 impone che l’impianto sia alimentato esclusivamente con tali matrici.
Ne consegue che l’introduzione nel biodigestore di sostanze diverse – anche se non più rifiuti – comporta l’automatica riclassificazione del digestato come rifiuto.
È bene chiarirlo subito: de iure condito, questa impostazione è difficilmente superabile sul piano interpretativo.
La normativa speciale opera come lex specialis rispetto all’art. 184-bis TUA e la prassi amministrativa più recente si è attestata su una linea rigorosa; per non dire della giurisprudenza.
Ma riconoscere lo sbarramento non significa accettarne la permanente razionalità sistemica.
Il ruolo della normazione tecnica: la svolta della UNI 11922:2023
Uno degli elementi che rendono oggi problematica la tenuta del DM 5046/2016 è l’evoluzione della normazione tecnica di settore.
La norma UNI 11922:2023 ha introdotto un sistema di classificazione, specificazione e controllo delle biomasse ottenute dal recupero di rifiuti agricoli, alimentari e agroalimentari, destinate agli impianti di digestione anaerobica.
Questa norma non si limita a una descrizione formale del materiale:
definisce requisiti qualitativi, criteri analitici, parametri di sicurezza, tracciabilità e destinazione d’uso, trasformando la biomassa End of Waste in un prodotto standardizzato, certificabile e verificabile.
Siamo quindi di fronte a un mutamento qualitativo del contesto regolatorio:
non più materiali “ex rifiuto” di provenienza incerta, ma prodotti conformi a uno standard tecnico riconosciuto, espressamente pensato per l’impiego nei biodigestori.
Continuare a ignorare questo dato significa ancorare la disciplina del digestato a un paradigma tecnologico superato.
Il paradosso giuridico: quando un prodotto “contamina” l’output
L’attuale assetto normativo genera un’evidente aporia.
Una biomassa che ha cessato la qualifica di rifiuto, che è commercializzata come prodotto e che è impiegata in un processo produttivo autorizzato, finisce per “contaminare” l’output del processo stesso, degradandolo a rifiuto.
In altri termini: il sistema punisce l’End of Waste anziché valorizzarlo.
Questo esito non solo contraddice la ratio dell’art. 184-ter TUA, ma entra in tensione con i principi europei di gerarchia dei rifiuti, recupero di materia e chiusura dei cicli produttivi.
La sentenza del Consiglio di Stato del 2019 e il principio di precauzione
Il fondamento giuridico di questa impostazione restrittiva è stato individuato, anche in giurisprudenza, nel principio di precauzione.
La sentenza del Consiglio di Stato del 2019 ha ritenuto legittima la scelta del legislatore regolamentare di ammettere solo matrici “sicuramente prive di rischi sotto il profilo ambientale e sanitario”, valorizzando l’assenza di controlli sulla provenienza dei materiali e il potenziale rischio di contaminanti.
Quella pronuncia, tuttavia, va letta nel contesto tecnico-scientifico dell’epoca.
Il principio di precauzione, per sua natura, non è un dogma immutabile, ma uno strumento dinamico, destinato a operare in presenza di incertezza scientifica.
Ed è qui il punto decisivo.
Perché oggi quell’approccio non è più sostenibile
Il principio di precauzione non giustifica divieti perpetui e aprioristici.
La sua applicazione è legittima solo fintanto che manca una base scientifica e tecnica idonea a governare il rischio.
Oggi, quella base esiste.
La normazione tecnica – come la UNI 11922:2023 – fornisce criteri oggettivi, controllabili e verificabili, capaci di garantire la sicurezza delle biomasse End of Waste e, indirettamente, del digestato finale.
In questo nuovo scenario, continuare a escludere tali biomasse non significa applicare il principio di precauzione, ma cristallizzarlo in una forma irragionevole e sproporzionata: farlo diventare “principio di conservazione”. Che non è esattamente un volano per lo sviluppo dell’economia circolare; come di qualsiasi modello innovativo.
La precauzione non impone di ignorare il progresso scientifico:
impone, semmai, di integrarlo nelle scelte regolatorie.
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Dalla precauzione al governo del rischio
Il vero salto di qualità oggi richiesto al legislatore non è l’abbandono della tutela ambientale, ma il passaggio da una logica di divieto basato sull’origine a una logica di governo del rischio basata sulla qualità del materiale e sui controlli.
Una riforma mirata degli artt. 22 e 24 del DM 5046/2016, che tenga conto delle biomasse End of Waste conformi a standard tecnici riconosciuti, non indebolirebbe il sistema: lo renderebbe più razionale, più coerente e più aderente alla realtà industriale.
Conclusione: la necessità di una riforma normativa
Il DM 5046/2016 non è sbagliato in sé. È figlio di un’epoca.
Ma continuare a trattarlo come intangibile significa accettare che una norma nata per tutelare l’ambiente finisca per ostacolare le filiere più avanzate dell’economia circolare. Che dovrebbe essere una delle strade principali per la tutela ambientale del terzo millennio.
Il tempo delle scorciatoie interpretative è finito.
È il momento di aprire una vertenza normativa seria, fondata su diritto, tecnica e politica industriale. Avendo l’economia circolare come obiettivo concreto e “molecolare” da perseguire in ambito economico – produttivo; non come giaculatoria da convegno o da parata.
Chi opera in questo settore – imprese, associazioni, istituzioni – dovrà prima o poi confrontarsi con questo nodo.
Non si può più perdere tempo: va fatto ora, con metodo. E con competenza.
