Nel diritto ambientale contemporaneo, la tensione tra l’accelerazione economica e l’obbligo costituzionale di preservare il territorio rappresenta uno dei nodi procedurali più stimolanti. Quando la semplificazione normativa (o “burocratica”, secondo la vulgata) incontra aree di elevato pregio naturalistico, il confine tra efficienza amministrativa e tutela dei beni primari rischia di assottigliarsi pericolosamente. Un caso emblematico, emerso lungo le coste pugliesi, si è trasformato in un vero e proprio laboratorio per giuristi, amministrativisti e, in particolare, esperti di quello stesso diritto ambientale.
La vicenda si sviluppa attorno al progetto per un insediamento turistico-ricettivo extralusso da cento milioni di euro sulla costa di Ostuni: quarantanove fabbricati distribuiti su circa 8,8 ettari di litorale, caratterizzato da sistemi dunali, retrodunali e specie protette quali il giglio di mare, l’eringio marittimo e l’ammofila. Un’area di straordinaria fragilità, difesa naturale contro l’erosione costiera, situata a ridosso del Sito di Interesse Comunitario “Torre Guaceto e Macchia San Giovanni” e dell’Oasi faunistica di “Villanova-Punta Penna Grossa”.
Il progetto ha ottenuto il via libera tramite l’autorizzazione unica rilasciata dalla Struttura di missione per la ZES (Zona Economica Speciale) Unica del Mezzogiorno. Questo provvedimento è stato adottato superando i pareri contrari della Soprintendenza e degli uffici regionali e innescando un aspro contenzioso dinanzi al TAR Lecce.
Con l’intervento in giudizio ad adiuvandum deliberato dalla Regione Puglia al fianco dei comitati e delle associazioni ambientaliste, di cui si è avuta notizia qualche giorno fa, la vertenza ha superato i confini locali.
Al di là delle contingenze territoriali, l’analisi di questa controversia offre l’opportunità di indagare le aporie sistematiche tra la ZES Unica, la Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR), rivelando come la semplificazione non possa mai tradursi in una deroga sostanziale ai principi di precauzione e prevenzione, strettamente funzionali al principio costituzionale ed unionale di elevato livello di tutela ambientale.
1. Il perimetro oggettivo della ZES Unica: sviluppo produttivo o espansione immobiliare?
L’articolo 14, comma 1, del D.L. 124/2023 riserva l’autorizzazione unica ZES ad attività economiche, industriali, produttive o logistiche, mirando ad attrarre investimenti manifatturieri strategici nel Mezzogiorno.
Sorge un preliminare interrogativo di natura squisitamente dogmatica: può la lottizzazione turistica di pregio su una costa protetta rientrare in questo perimetro? L’estensione di una disciplina straordinaria e derogatoria a un’iniziativa commerciale-ricettiva di lusso solleva dubbi consistenti sotto il profilo della coerenza causale. A quanto risulta dai resoconti di stampa, la difesa della Regione ha evidenziato come nell’istanza presentata manchino elementi economico-finanziari essenziali per qualificare l’intervento come un reale “progetto complesso di investimento produttivo”. La carenza di un business plan analitico, l’assenza di indicazioni vincolanti sulle risorse impiegate, l’indeterminatezza delle stime di redditività e l’assenza di previsioni certe sulle ricadute occupazionali dirette sul territorio – se effettive – renderebbero parecchio più complicata la giustificazione dell’iter semplificato.
Nel diritto amministrativo, l’impiego di uno strumento eccezionale per finalità estranee rispetto a quelle per cui è stato istituito configura lo sviamento di potere o il difetto dei presupposti. La giurisprudenza di merito esercita un controllo penetrante sulla corrispondenza reale tra il progetto e lo scopo di sviluppo industriale ed economico generale sotteso alle ZES. Se la procedura speciale si risolve in una variante urbanistica de facto per operazioni di sviluppo immobiliare privato, l’intero sistema di pianificazione del territorio rischia di essere scardinato in assenza di una reale causa giustificatrice.
2. La sindrome della “scorciatoia procedurale”: la VIA come presupposto logico e non ex post
La principale fragilità del provvedimento autorizzatorio risiede nella sua struttura temporale. La Struttura di missione centrale – a quanto pare – ha rilasciato l’autorizzazione unica subordinandone l’efficacia all’esito favorevole della VIA, che si sta svolgendo dinanzi agli uffici regionali nell’ambito del procedimento integrato del PAUR. Questa scomposizione procedurale, che degrada la valutazione preventiva ambientale a una mera condizione sospensiva successiva, collide con l’impianto del D.L. n. 124/2023 e con i principi europei in materia di ambiente.
La legislazione sulla ZES Unica tutela la precedenza e l’integrità della valutazione ambientale attraverso tre precetti normativi. L’articolo 14, comma 1, impone che l’autorizzazione sia rilasciata “nel rispetto delle normative vigenti in materia di valutazione di impatto ambientale”. Il comma 3 del medesimo articolo introduce un divieto perentorio: “nell’ambito del procedimento unico non è ammesso il frazionamento del procedimento per l’acquisizione asincrona dei diversi titoli abilitativi necessari per il medesimo intervento”. Infine, l’articolo 15, comma 5, sancisce che la determinazione motivata conclusiva “comprende, recandone l’indicazione esplicita, la valutazione di impatto ambientale”.
Il quadro che emerge da una lettura sistematica è cristallino: la VIA non è un allegato esterno o un titolo acquisibile asincronamente in un secondo momento; essa deve essere integrata all’interno dell’autorizzazione, costituendone un presupposto di validità inderogabile. L’autorizzazione unica rilasciata in pendenza di una VIA regionale non conclusa – attesa per fine 2026 – viola il divieto di frazionamento asincrono dei titoli.
Questo rigore risponde al principio di precauzione e azione preventiva (art. 191 TFUE). Come chiarito dal Consiglio di Stato, la valutazione ambientale deve precedere logicamente e cronologicamente l’autorizzazione all’intervento. Consentire un’autorizzazione “condizionata” significa invertire l’ordine del procedimento, trasformando l’istruttoria tecnica in un’inutile formalità successiva chiamata a ratificare decisioni già cristallizzate.
3. Il superamento dei dinieghi paesaggistici: limiti dell’armonizzazione governativa
Un altro elemento centrale riguarda il superamento dei pareri negativi vincolanti della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio e degli uffici regionali del paesaggio. Tali organi tecnici avevano espresso ferma contrarietà al resort costiero, rilevando che l’opera avrebbe indotto un’eccessiva pressione antropica e un’alterazione irreversibile del carattere rurale e costiero del territorio.
Il D.L. n. 124/2023 attribuisce al coordinatore della Struttura di missione il potere di deferire la pratica alla presidenza del Consiglio dei Ministri in caso di pareri contrastanti per addivenire a una complessiva valutazione e armonizzazione governativa degli interessi. Tuttavia, questo meccanismo politico non può tradursi in un potere arbitrario di accantonamento dei vincoli paesaggistici primari, protetti dall’articolo 9 della Costituzione.
La giurisprudenza amministrativa ha posto limiti rigorosi a queste forme di superamento. Sempre il Consiglio di Stato esclude il superamento del parere negativo della Soprintendenza tramite formule stereotipate, esigendo un’istruttoria approfondita e motivazione rafforzata. Inoltre, con altra sentenza del 2025, ribadisce la natura vincolante del parere paesaggistico sino a formale verifica ministeriale di secondo livello.
La Corte Costituzionale ha confermato che la tutela dell’ambiente costituisce un limite rigido all’efficacia delle norme di semplificazione. I procedimenti rapidi possono riorganizzare le competenze temporali, ma non possono compromettere l’integrità sostanziale delle tutele paesaggistiche. Un superamento dei dinieghi tecnici non supportato da un’istruttoria esaustiva si traduce in un vizio di eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.
4. La compressione delle competenze urbanistiche comunali e il rischio penale
L’intervento della Regione si fonda sulla difesa dell’autonomia urbanistica degli enti locali, messa a rischio da un utilizzo che appare decontestualizzato della procedura ZES. Sebbene l’articolo 15, comma 5, del D.L. 124/2023 preveda che l’autorizzazione unica possa costituire variante allo strumento urbanistico comunale “ove necessario”, tale facoltà deve ritenersi limitata alle varianti funzionali a insediamenti produttivi tipici e non può trasformarsi in uno strumento per derogare radicalmente alla pianificazione urbanistica costiera generale.
Sul piano penalistico, qualora le opere costiere venissero realizzate sulla base di un’autorizzazione amministrativa successivamente annullata dal giudice amministrativo, si configurerebbe l’ipotesi del reato di lottizzazione abusiva ai sensi del D.P.R. 380/2001. La Cassazione penale ricorda che il reato si consuma con la trasformazione territoriale che sottrae le relative scelte di pianificazione urbanistica agli organi competenti, escludendo ogni sanatoria.
Questo scenario penale, seppur teorico ed eventuale in attesa della pronuncia del TAR Lecce, conferma la gravità delle eventuali violazioni procedurali commesse in sede di rilascio dell’autorizzazione.
Conclusioni: una tensione di sistema irrisolta
La controversia costiera pugliese non rappresenta un episodio isolato, ma si inserisce in una tensione sistematica visibile in altre aree litoranee protette della penisola. Lo scontro tra l’attrazione degli investimenti privati e la conservazione dell’ambiente richiede risposte chiare.
La ZES semplifica l’iter ma non deroga alle tutele sostanziali del paesaggio. Spetterà al TAR Lecce stabilire se l’azione amministrativa semplificata possa tollerare asincronie procedimentali e superare i dinieghi tecnici, o se la tutela dell’ambiente debba prevalere come limite invalicabile per la pur necessaria accelerazione economica.
A sommesso parere di chi scrive, comunque, gli articoli 9 e 41 della Costituzione, come riformati appositamente qualche anno fa, contengono la facile risposta a questi dilemmi.
