Spunti de iure condendo a partire dal caso delle scorie bianche di acciaieria
Chi opera quotidianamente nel campo dei sottoprodotti lo sperimenta con una certa regolarità:
la disciplina dell’art. 184-bis del d.lgs. 152/2006, pur formalmente chiara, presenta un punto di frizione applicativa che, più di altri, rischia di compromettere la reale attuazione dei principi dell’economia circolare.
Quel punto è il requisito della possibilità di utilizzo del residuo senza trattamenti diversi dalla normale pratica industriale.
Un requisito che, nella prassi, è diventato lo scoglio principale su cui si infrangono molte iniziative imprenditoriali di valorizzazione dei residui di produzione.
E, paradossalmente, proprio quelle più interessanti sotto il profilo ambientale.
Il recente caso delle scorie bianche da metallurgia secondaria, oggetto di specifiche Linee guida regionali in Lombardia, offre un esempio particolarmente istruttivo di questa dinamica e costituisce un utile punto di partenza per una riflessione più ampia, di carattere sistemico.
La normale pratica industriale: da requisito tecnico a fattore di rischio
Sul piano teorico, la funzione della normale pratica industriale (NPI) è chiara:
evitare che operazioni di recupero di rifiuti vengano surrettiziamente qualificate come gestione di sottoprodotti, eludendo il più rigoroso regime autorizzatorio previsto per i rifiuti.
Sul piano pratico, tuttavia, la NPI si è progressivamente trasformata in:
• una clausola elastica,
• priva di confini certi,
• valutata ex post,
• spesso alla luce di giurisprudenza penale formatasi su casi patologici,
• e quindi percepita dalle imprese come un rischio legale difficilmente governabile.
Il risultato è noto agli operatori:
meglio un rifiuto certo che un sottoprodotto incerto.
Questa scelta difensiva non è il frutto di una scarsa propensione alla sostenibilità, ma la conseguenza razionale di un quadro regolatorio che premia la prudenza giuridica più che la virtuosità ambientale.
Il caso delle scorie bianche: quando la precauzione diventa difensiva
Le Linee guida adottate dalla Regione Lombardia per la gestione delle scorie bianche da metallurgia secondaria nascono con un intento dichiaratamente virtuoso:
agevolare l’utilizzo dei residui industriali come sottoprodotti e ridurre il ricorso alla discarica, in coerenza con i principi dell’economia circolare.
Nel capitolo dedicato all’utilizzo della scoria bianca come sottoprodotto nella produzione del clinker di cemento, il documento individua una serie di operazioni qualificabili come “normale pratica industriale” (raffreddamento, deferrizzazione, frantumazione, macinazione, vagliatura, selezione granulometrica, essiccazione, ecc.), precisando che la NPI si traduce, in sostanza, in una mera lavorazione meccanica, analoga a quella cui sono sottoposte le materie prime naturali sostituite.
Si tratta di uno sforzo apprezzabile di tipizzazione e chiarimento, che va riconosciuto come tale.
Ma proprio questa impostazione mette in luce il nodo di fondo.
La NPI viene delimitata in senso marcatamente restrittivo, non tanto per ragioni intrinseche al materiale, quanto per ridurre al minimo l’area di incertezza giuridica.
È una scelta comprensibile. Ma è anche una scelta difensiva, che rischia di produrre effetti sistemici indesiderati.
Il paradosso: più sei innovativo, meno sei “normale”
Qui emerge un paradosso che merita di essere esplicitato.
La Direttiva 2008/98/CE, all’art. 5, paragrafo 2, nel disciplinare i sottoprodotti, invita espressamente gli Stati membri ad adottare misure per incoraggiarne l’utilizzo, dando priorità alle pratiche replicabili di simbiosi industriale.
Il riferimento è tutt’altro che neutro.
Le pratiche di simbiosi industriale:
• nascono spesso come eccezioni,
• coinvolgono filiere diverse,
• richiedono adattamenti tecnici,
• e diventano “normali” solo dopo essere state sperimentate, replicate e consolidate. Ma, soprattutto, se il diritto non le uccide nella culla.
Eppure, nell’applicazione nazionale della disciplina sui sottoprodotti, la normale pratica industriale tende a coincidere con:
• ciò che è già diffuso,
• già consolidato,
• già “normale”, appunto.
Il risultato è un corto circuito concettuale:
la normale pratica industriale, elevata a totem della disciplina dei sottoprodotti, rischia di entrare in tensione – se non in aperto contrasto – con le pratiche replicabili di simbiosi industriale che il diritto europeo vorrebbe invece promuovere.
In altri termini, la disciplina che dovrebbe favorire l’innovazione circolare finisce, talvolta, per cristallizzare lo status quo tecnologico.
Il chilling effect: quando la norma non vieta, ma scoraggia
In questo contesto, il requisito della normale pratica industriale produce un effetto ben noto anche in altri ambiti della regolazione: un vero e proprio chilling effect.
L’incertezza interpretativa, unita alla possibilità di una qualificazione ex post – anche penalmente rilevante – induce gli operatori economici a rinunciare ex ante a soluzioni innovative, pur tecnicamente valide e ambientalmente migliorative, orientandosi verso opzioni giuridicamente più sicure ma ambientalmente meno efficienti.
Il chilling effect non colpisce soltanto le pratiche borderline o opportunistiche.
Finisce, piuttosto, per raffreddare:
• investimenti in simbiosi industriale,
• progetti di valorizzazione dei residui,
• iniziative che avrebbero tutte le carte in regola per contribuire agli obiettivi dell’economia circolare.
La norma, in questi casi, non vieta.
Scoraggia.
E spesso questo è sufficiente.
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Oltre l’alternativa secca: la necessità di percorsi intermedi
Il problema, a ben vedere, è strutturale.
L’attuale sistema giuridico conosce sostanzialmente solo due stati:
1. Il sottoprodotto “puro”, che non è mai rifiuto e può essere gestito con adempimenti minimi, purché non richieda trattamenti diversi dalla NPI;
2. Il rifiuto, che deve essere avviato a un’operazione di recupero autorizzata per poter cessare di essere tale (End of Waste).
Tra questi due poli esiste, però, uno spazio ampio e oggi sostanzialmente non regolato.
a) Trattamenti necessari ma non trasformativi
Molti residui industriali richiedono operazioni che eccedono la NPI in senso stretto, ma che:
• non mirano a “bonificare” un rifiuto,
• non comportano una trasformazione sostanziale del materiale,
• sono tecnicamente necessarie per rendere il residuo effettivamente utilizzabile in un processo produttivo certo.
b) Un sistema binario inadatto alla complessità industriale
Ricondurre automaticamente questi casi al regime dei rifiuti e dell’End of Waste significa:
• appesantire inutilmente il quadro procedurale,
• scoraggiare investimenti,
• trattare allo stesso modo situazioni profondamente diverse sotto il profilo del rischio ambientale.
c) L’ipotesi di un “terzo spazio” regolato
Si impone, allora, una riflessione de iure condendo sulla possibilità di introdurre percorsi intermedi, più strutturati della gestione del sottoprodotto “puro”, ma più snelli e proporzionati rispetto all’End of Waste autorizzato.
Percorsi fondati su:
• trattamenti tecnicamente giustificati,
• tracciabilità rafforzata,
• validazioni ex ante standardizzate,
• e un controllo pubblico proporzionato al rischio effettivo.
Non si tratterebbe affatto di deregolazione, ma di regolazione più fine e intelligente, capace di distinguere tra situazioni oggi indebitamente appiattite su un’alternativa secca.
Conclusione (provvisoria, ma non neutra)
La disciplina dei sottoprodotti, così come oggi applicata, funziona sulla carta ma fatica sul campo.
Il requisito della normale pratica industriale, concepito come garanzia, si è trasformato in molti casi in un fattore di blocco, che spinge materiali potenzialmente circolari verso la gestione come rifiuti.
Il caso delle scorie bianche mostra che la tecnica è spesso più avanti del diritto.
Forse è arrivato il momento di prenderne atto e di avviare una riflessione seria, concreta e non ideologica su come aggiornare gli strumenti giuridici a disposizione.
Senza slogan.
Senza ingenuità.
Ma anche senza paura di mettere in discussione ciò che, oggi, appare “normale” solo perché lo è diventato per inerzia.
