Depositi, sottoprodotti, cantieri e “normale pratica industriale”: cosa contestano davvero i giudici amministrativi.
Michele Serra, qualche mese fa, ha raccontato in televisione la storia di un suo amico che voleva allevare quattro galline.
Non un allevamento industriale.
Non una filiera agroalimentare.
Quattro galline.
Per avere uova fresche.
Poi sono arrivati:
• i regolamenti;
• le registrazioni;
• i modelli da compilare
• le norme edilizie;
• i servizi veterinari;
• le prescrizioni comunali.
E quel desiderio semplicissimo — raccogliere un uovo — è diventato un problema amministrativo. Se non una questione di Stato.
Il monologo produceva riso amaro; nella migliore tradizione della commedia all’italiana.
Perché il diritto contemporaneo sembra avere un talento particolare:
complicare ciò che è semplice.
Il punto, però, è che esiste un errore ancora più pericoloso.
Nasce quando il sistema proferisce la parola magica: “semplificare”. E, soprattutto, quando prova a metterla in pratica. Senza avere sufficiente consapevolezza tecnica delle conseguenze. Per non dire, senza avere il minimo sindacale di competenza giuridica.
E’ esattamente l’impressione che si ricava leggendo i due pareri con cui il Consiglio di Stato ha valutato il nuovo schema di regolamento sulle terre e rocce da scavo.
Attenzione, però: non stiamo parlando di un unico blocco narrativo. I due pareri fotografano una complessa dialettica procedimentale: il primo è un parere interlocutorio del 25 marzo 2025 su una prima bozza; il secondo, del 14 aprile 2026, valuta un “nuovo testo” con cui il Ministero ha tentato di rispondere ai primi rilievi, ad esempio eliminando il maldestro tentativo di abrogare il d.P.R. n. 120/2017.
La forma che, nelle cose della legge, è sostanza. O, almeno, dovrebbe esserlo
Prima ancora di entrare nel merito, il parere del 2026 svela una sciatteria istituzionale che mina alla radice l’intera “semplificazione”. Il nuovo testo è stato trasmesso al CdS a firma del solo Capo dell’Ufficio legislativo, senza alcuna delega del Ministro, senza il “bollino” della Ragioneria Generale dello Stato e senza il necessario concerto dei Ministeri delle Infrastrutture e della Salute. La forma è sostanza, in ambito giuridico: per il CdS questa mancanza di adempimenti essenziali rende l’intero regolamento illegittimo e affetto da “precarietà”.
Per essere ancora più chiari, non stiamo parlando di rilievi marginali o di semplici osservazioni redazionali.
Solo a mo’ di esempio, tra i tanti, il Consiglio di Stato ha censurato:
• il tentativo di abrogare, tramite regolamento ministeriale, disposizioni di rango primario e il d.P.R. n. 120/2017;
• l’introduzione di deroghe ai limiti quantitativi del deposito temporaneo previsti dal Codice dell’Ambiente;
• la previsione di depositi intermedi “in tutte le classi di destinazioni urbanistiche”, in contrasto con le competenze urbanistiche degli enti locali;
• l’esonero dalla caratterizzazione analitica per scavi inferiori a 20 m³, ritenuto incompatibile con il sistema dei requisiti del sottoprodotto;
• l’estensione della nozione di “normale pratica industriale” a operazioni che rischiano di integrare veri e propri trattamenti di rifiuti;
• e perfino la persistente assenza di alcuni atti procedimentali considerati imprescindibili, come il coinvolgimento del Ministero della Salute su profili connessi alla gestione di materiali contenenti amianto.
Il tema, dunque, non è se semplificare sia necessario.
Il tema è un altro:
se, in questo paese, sia possibile semplificare una materia ad altissima densità tecnica senza produrre ulteriore confusione normativa.
Semplificazione ambientale senza limiti?
A una prima lettura, la vicenda potrebbe sembrare l’ennesimo confronto tecnico tra Ministeri, giudici amministrativi e operatori del settore.
In realtà, i pareri del Consiglio di Stato affrontano una questione molto più profonda:
fino a che punto è possibile semplificare la disciplina ambientale senza alterarne gli equilibri fondamentali?
Perché il tema delle terre e rocce da scavo non riguarda soltanto:
• cantieri;
• analisi;
• depositi;
• modulistica.
Riguarda il confine giuridico tra:
• sottoprodotto;
• rifiuto;
• recupero;
• trattamento;
• gestione illecita.
E quel confine, nel diritto ambientale, non è mai soltanto teorico.
Ha conseguenze operative, economiche e, in alcuni casi, persino penali.
L’ABC della gerarchia delle fonti
L’intero impianto critico dei due pareri ruota attorno a un principio apparentemente ovvio:
un regolamento ministeriale non può derogare alla normativa primaria.
È il tema della gerarchia delle fonti.
Ma dietro questo richiamo formale si nasconde un problema molto concreto.
Nel tentativo di costruire una disciplina più snella e funzionale, lo schema di regolamento ha introdotto previsioni che, secondo il Consiglio di Stato:
• eccedono i limiti della delega normativa;
• comprimono verifiche sostanziali;
• ampliano eccessivamente l’area del sottoprodotto;
• o incidono indirettamente su fattispecie rilevanti anche sul piano penale.
In altri termini:
la semplificazione rischia di diventare giuridicamente instabile proprio nel momento in cui prova a spingersi oltre i limiti consentiti dall’ordinamento.
Facciamo un esempio: i 20 metri cubi e la “presunzione” di non contaminazione
Uno dei passaggi più significativi riguarda l’esonero dalla caratterizzazione analitica per gli scavi inferiori a 20 m³.
A prima vista, la ratio della norma è comprensibile:
ridurre oneri e tempi per interventi di modesta entità.
Il Consiglio di Stato, però, individua qui una criticità decisiva.
Secondo il parere, quella previsione introdurrebbe una sorta di “presunzione regolamentare di non contaminazione”, incompatibile con il principio secondo cui la qualifica di sottoprodotto richiede un accertamento oggettivo dei requisiti previsti dalla legge.
Ed è un rilievo tutt’altro che secondario.
Perché nel sistema ambientale la qualifica di sottoprodotto rappresenta il presupposto che consente di sottrarre un materiale alla disciplina dei rifiuti.
Indebolire i criteri di verifica significa inevitabilmente aumentare:
• il rischio di contestazioni;
• la fragilità delle procedure;
• l’incertezza interpretativa;
• la possibilità di riqualificazioni successive;
• ma, soprattutto, la probabilità di contestazioni giudiziarie, dato che è notorio, per chi abbia pur basilari nozioni giuridiche, che il controllo di legalità proprio dell’Autorità Giudiziaria non risente, in alcun modo, di atti normativi secondari illegittimi. I Giudici sono soggetti soltanto alla legge, non ai regolamenti ministeriali.
“Normale pratica industriale”: quello che gli addetti ai lavori sapevano già
Un altro punto centrale riguarda il tema della normale pratica industriale.
Il Consiglio di Stato ha contestato la possibilità di qualificare come tali operazioni di stabilizzazione a calce o cemento effettuate su materiali che non possiedano già i requisiti ambientali richiesti per essere considerati sottoprodotti.
La posizione espressa è molto netta:
le manipolazioni consentite presuppongono materiali già conformi.
Diversamente, il rischio è quello di utilizzare la nozione di “normale pratica industriale” per mascherare operazioni che, nella sostanza, integrano trattamento di rifiuti.
È un passaggio di enorme rilevanza pratica. Il concetto di normale pratica industriale, in molti casi, risulta il vero collo di bottiglia della categoria del sottoprodotto e, più in generale, della simbiosi industriale, come abbiamo più volte denunciato su questo blog.
Ma la soluzione a una contraddizione normativa non può essere un guazzabuglio giuridico peggiore, né il “fai da te” contra legem. che produce molti rischi (e molte condanne) per gli operatori.
I pareri del Consiglio di Stato costituiscono un faro impietoso e, al contempo, uno stop perentorio a queste dinamiche involutive.
Il grande convitato di pietra: i sedimenti
Esiste poi un intero mondo che il Ministero ha tentato di inserire a forza nel regolamento: i sedimenti escavati da fiumi, laghi e fondali marini. Una forzatura che eccede i limiti della legge delega e viola le rigide direttive europee (2008/98/CE), che escludono i sedimenti dai rifiuti solo a condizioni strettissime. Rimettere la scelta dei parametri per campionarli all’assoluta discrezionalità delle Agenzie regionali (ARPA) crea un’indeterminatezza inaccettabile.
Amianto e salute: c’era una volta il rischio sanitario
Sul tema dell’amianto, l’azzardo ministeriale tocca l’apice.
Lo schema originario prevedeva di qualificare come sottoprodotto terre contenenti amianto presente in natura fino alla soglia astronomica di 1000 mg/kg. Ciliegina sulla torta: il Ministero voleva escludere del tutto il parametro amianto dal test di cessione, con la scusa che non rilascia composti solubili in acqua.
Il CdS è stato perentorio: dove si trova la norma primaria che consente una simile elusione di controlli su un materiale cancerogeno?
Controlli di carta e “invarianza finanziaria”
E chi dovrebbe controllare questa sterminata mole di cantieri e sedimenti? Le ARPA, ovviamente. Ma a costo zero. Lo schema impone la “neutralità finanziaria”.
Il CdS solleva il dubbio più pratico di tutti: come possono le Agenzie garantire “controlli efficaci”, accrescendo a dismisura le loro incombenze, senza poter assumere personale o ricevere nuovi fondi statali?
Una semplificazione che, nella realtà, rischia di paralizzare il sistema. O di generare un liberi tutti.
Depositi e limiti quantitativi: i reati non sono opinioni
Non si possono aggirare le regole innalzando i limiti del deposito temporaneo fino a 4.000 m³ o ignorando le destinazioni urbanistiche.
Il superamento dei limiti di legge (art. 185-bis del Codice dell’Ambiente) integra ipotesi di abusiva gestione dei rifiuti.
Qui non si parla di fluidità operativa, si parla di lasciare l’ambiente alla mercè degli spiriti animali più predatori e di esporre imprenditori perbene ma meno “attrezzati” sotto il profilo della consulenza a enormi e probabilissimi rischi penali.
Una vicenda che riguarda tutto il diritto ambientale
I due pareri del Consiglio di Stato assumono oggi un valore che va oltre il singolo regolamento.
Rappresentano piuttosto un’indicazione molto chiara sull’approccio che il sistema intende mantenere rispetto a:
• sottoprodotti;
• semplificazioni ambientali;
• gestione degli scavi;
• economia circolare.
L’impressione è che il giudice amministrativo abbia voluto riaffermare un principio preciso:
la semplificazione è necessaria, ma non può essere costruita comprimendo i presidi sostanziali posti a tutela dell’ambiente, della salute e della certezza giuridica. Non può essere costruita sulle macerie della legalità ambientale, prima unionale poi nazionale.
Ed è probabilmente qui il punto più interessante dell’intera vicenda.
Esattamente come accadrebbe con le galline di Michele Serra se qualcuno decidesse di “semplificare” le regole eliminando del tutto regole, definizioni, obblighi, controlli; salvo scoprire, subito dopo, che nessuno è più in grado di capire dove finisca il pollaio e dove inizi il problema sanitario.
Perché l’uscita dalla burocrazia della complicazione è una brutta cosa.
Ma il caos da semplificazione un tanto al chilo è peggio.
